近日，由深圳市委办公厅、市政府办公厅发布实施《关于深圳市组织实施深汕特别合作区机制体制调整的工作方案》，清晰地对该区域的发展进行新的布局。《方案》从四大方面理顺体制、机制，包括工作关系、中央和省事权的落实、规划建设、招商引资，从而实现交通、产业、政策一体化。

深汕特别区包括鹅埠、小漠、鲘门、赤石四镇，总面积468.3平方公里。

此前，有消息透露，深圳对合作区(下简称“特别区”)实施经济社会事务的一体化管理，深圳将按照10个区加上深汕特别合作区的“10+1”的模式，对合作区进行新的顶层设计、资源配置、规划建设的管理运营。

其实，由深圳主导的工作则早已在紧锣密鼓地进行。仅今年3月，医疗卫生、人居委、民政局、气象局多个深圳政府部门到深汕特别区调研。

近日，由深圳市委办公厅、市政府办公厅发布的《关于深圳市组织实施深汕特别合作区机制体制调整的工作方案》(以下简称《方案》)，对这个特别区清晰地布局新的发展。

理顺体制机制特别区成为深圳第11个区

《方案》显示，成立由深圳市委书记王伟中、市长陈如桂挂帅的领导小组，副组长则由多位市领导组成，成员单位包括数十个政府职能部门，规格很高。另设组织人事、规划发展等四个专责工作组。

《方案》从四大方面理顺体制、机制，包括工作关系、中央和省事权的落实、规划建设、招商引资，从而实现交通、产业、政策一体化。

一是理顺“四镇一场”的工作关系。《方案》指出，核定鹅埠镇、小漠镇、鲘门镇、赤石镇(含圆墩林场)改设街道的编制职数。更让当地居民关心的是，这四个镇将改为街道，要开展居民身份证、户口本、车牌、社保卡等更换工作。这也意味着深圳接管合作区首先就是要破除体制上的障碍，真正实现和深圳的全面接轨，这当中还包括人财物，房屋土地、债权债务摸底调查、移交接管等事务。

“调整下，把镇改为深圳街道，把4个街道居民全部转为深圳居民，是管理的需要。”深圳大学管理学院教授马敬仁认为，把深圳的体制机制整体移植到汕尾，移植到特别区，重新建设一个新区，而不是凑出一个新区。不管是体制机制、管理模式，都会更加顺畅，更加有利。

“汕尾以前把比较优秀的干部放在特别区，但从长期的管理上，配菜的方式不如炒菜的方式，无法规避利害利益关系，尤其是在体制上、机制上安排比较难，不如全部交给深圳，由深圳炒菜，效果更好。”马敬仁认为，从管理学上，这是规避多头管理的风险。

除了理顺“四镇一场”的工作关系外，第二就是“中央和省事权的落实”。

特别区财税纳入深圳，深圳全权管理。合作区地税、国税都调整为深圳管理。包括公安局、检察院、法院都同样调整为深汕公安分局等。

规划建设调整特别区145平方公里征为国有用地

2017年9月，深汕合作区鹅埠镇片区，建设如火如荼。 南都记者 赵炎雄 摄

第三就是规划建设的调整。

《方案》提出，按世界一流城市标准，编制合作区城市总体规划、土地利用规划、综合交通规划、与深圳第四版城市总体规划做好统筹衔接。这包括开展土地、海洋、海岛等自然资源及权属摸查等，研究制定土地征收工作，筹备将特别区145平方公里适宜建设用地统征为国有用地。

“这拉开深圳东进序幕，现在看来，深圳东进战略重心不是龙岗，不是坪山、惠州，而是深汕特别合作区。”中国城市经济专家委员会副主任宋丁认为，东进战略将以深汕为龙头，未来三年将会大幅改观，形成东西并重格局。

面积为1990多平方公里的深圳，大致相当于北京的1/8，或上海、广州的1/3。目前深圳建成区面积已达900平方公里。早在2005年，深圳市即将全市陆地总面积50%的土地划入基本生态控制线，共计974.5平方公里。这也意味着，深圳可供开发的土地空间基本饱和。

宋丁说，现在特别区前期有145平方公里可供开发，不到全区的1/3面积，可开发空间大。而一次性转化为国有土地的做法，可以避免深圳当年发展困境，避免城中村、违建、旧改推行难等难题。

深圳市房地产研究中心高级研究员李宇嘉也赞成这一观点。“从东深圳角度来看，特别区的土地一次性划转国有，解决深圳后面几十年发展的巨大困难。这是一个重要的开始，政府实现土地掌控，可以按成熟房地产开发模式进行开发，成本会明显下降。”李宇嘉认为，在未来的发展中，深圳可以大胆操作，也要打通两地间的交通瓶颈，“这样的开发模式和热度，不亚于国家的西部开发。”

深汕合作区，深圳地产公司开发的楼盘广告。南都记者 赵炎雄 摄

当然，李宇嘉也提醒要避免房地产化，另外还要实现特别区公共服务均等化，解决当地配套落后问题。“要坚决打击炒作房价扰乱市场行为，坚持打击违建抢建行为”，这一点也写进了《方案》。

交通一体化力争上半年开建高速铁路公路

交通一体化对深汕特别区一体化发展尤为重要。《方案》提出，加快重大交通基础设施规划建设，完成深圳至合作区350km/h高速铁路和深圳至合作区高速公路的规划选址。开展深圳至合作区高速公路的方案设计，提出项目可行性研究和投资概算，力争今年上半年动工建设，开展合作区环城快速规划设计。

汕尾市湖滨大道，坐在小船上的市民。南都记者 庄树雄  摄

深汕特别合作区处于深汕高速、324国道、厦深铁路以及正在建设中的广汕铁路交汇点。目前，深汕高速、324国道、厦深铁路、建设中的广汕铁路、潮莞高速和中远期规划建设的深汕城际轨道均贯穿境内。从深汕特别区驱车至深圳市中心区约1个半小时、盐田港约45分钟、巽寮湾国际休闲度假区和小径湾海滩度假区约30分钟。

“特别区虽然跨区域建立，但可以通过城际之间高速通行的交通，来打通空间上的距离。”马敬仁认为，实现一体化发展要从交通布局上打通，包括水路、陆路交通，还可以发展快艇。

此前有消息称，深圳在交通联系上投资强度非常大，要修一条深圳到汕尾时速350公里的深汕高铁，再修一条新的高速公路，还有从深圳蛇口到汕尾的水上巴士交通线，今后还要在轨道交通上进一步延伸。汕尾规划了机场，小漠港也是由盐田港在建设。将加紧与深圳、珠三角对接，打造一小时、半小时经济圈。

“深汕特别合作区距离深圳市中心约120公里，中间还隔着惠州市，行车约一个半小时，周末出行时间成本更高，合作区内缺乏由深圳市自主掌握、通勤往来、灵活选择的交通方式，不利于人流、物流、招商和深圳的一体化发展。”

深圳市政协委员陆卫平则建议，突破深汕特别合作区一体化发展的交通瓶颈，建设一条从深圳市中心直达深汕特别合作区的磁悬浮客运专线或高速铁路客运专线作为通勤专线，即从深圳市中心直达深汕特别合作区，特定时间段中间不停靠其他站点，实现深汕20分钟工作、学习、生活圈，打造同城化生活，使深圳市中心与深汕特别合作区真正融为一体。

他还建议，在深汕特别合作区建设深圳第二机场或者通用机场，有效利用上述客运专线将该机场与深圳宝安国际机场接驳连通，在直接推进深汕特别合作区与深圳一体化发展的同时，有效辐射带动粤东地区的经济增长。

高质量发展引进开工一批重大产业项目

招商引资是《方案》的第四部分，也是深圳全面主导的重要任务。

《方案》提出狠抓产业项目落地建设，引进并开工一批重大产业项目，尽快形成产业集聚效应。推动深圳产业发展和扶持政策全面覆盖合作区，制定招商引资计划，建立招商引资目标库及项目库，依托深圳产业优势及合作区空间优势，建立大型企业协商引进机制，将特别区纳入深圳大型企业引进专责工作小组，瞄准世界500强、中国500强和央企、知名民企等战略性龙头企业，围绕高端制造、现代服务和战略性新兴产业开展专题招商，引进优质高端项目。

据悉，现在汕尾拥有“1+4”产业园区，发展势头很好，引进了包括比亚迪、海王医药、国信通、华为在内的130多个优质项目，接下来还要继续打造好四大产业基地。深圳2017的GDP中，特别区贡献的生产总值为47.3亿元，主要是工业增加值。

“由深圳全面主导和管理对特别区发展有好处，深圳有足够能力把这件事做好，比如，深圳要把世界500强、中国500强的企业引到深汕特别合作区，都将使这一片区受益，产业得到发展，土地增值，并向周边辐射。”宋丁认为，这也是经过六七年的发展阵痛，验证原有的模式不足，启用新的改革模式必然结果。

实际上，高质量发展不仅仅是发达地区要考虑的，对欠发达地区也是极为重要的，越是欠发达，越要坚持高质量发展，发挥出后发优势。正如汕尾市委副书记、市长杨绪松所强调的，宁可慢一点，但坚决不走短期刺激、低端发展的旧路，不走先污染后治理的错路。

如今，高质量发展被定位为汕尾当前经济发展的主攻方向。明确要与深圳形成“总部、研发、销售在深圳，生产基地在汕尾”的产业共建模式。 

“随着深圳轨道交通向外辐射后，也就会向汕尾延伸，加快组成区的连接。”李宇嘉认为，深圳不少企业都在河源、惠州、东莞建立生产基地，研发在深圳，是区域经济发展策略，也是粤港澳大湾区战略下的融合发展，带动产业链重构，研发、生产在不同城市的布局。

[南都观察]

特别区的示范效应

将给深莞惠一体化带来想象空间

近日，深圳市委办公厅巡视员黄菊花在调研特别区则表示，特别区要站在深圳这一“巨人”的肩膀上谋划和推动新城建设，努力推动当地成为深圳新的经济增长极，为全省区域协调发展贡献更大力量。

区域协调发展是党的十九大和今年国务院政府工作报告都强调的一个重大发展战略。汕尾是革命老区现在发展还相对滞后。而对广东省来说，区域协调发展，致力破解区域协调发展不平衡一直是重点。近期出台的《广东省沿海经济带发展规划》，明确要使珠三角和粤东粤西加快融合发展，形成沿海经济带一体发展。

作为创新区域合作模式、创新区域协调发展的广东样本、广东实践，深汕特别合作区之前多年的发展与预期相距甚远。广东省内粤东西北与珠三角经济发展水平依然存在较大差距，而深圳面临的土地空间不足、产业空心化等问题也日渐突出。

过去，特别区发展的最大阻力是体制问题：管理主体多元化、干部队伍多样化、利益诉求不一致，难以形成真正的共同体，合作区管委会在行使经济社会管理职能上难以名正言顺。

“广东发展大湾区经济，需要深圳发挥体制机制的活力，让技术、人才等，能对粤东发展起到积极的带动作用。”马敬仁认为，汕尾作为深圳曾经的飞地，现在由深圳全面接管是一种新的试验模式。

《方案》显示，特别区将作为深圳一个重要经济功能区，按“10+1”模式给予全方位的政策和资源支持，及时解决特别区发展面临的困难和问题，在资金、技术、项目、人才等方面加大投入力度和资源配置强度，加快合作区与深圳在政策法规、规划布局、基础设施、产业发展、城市功能等方面的一体化进程，争取5年内合作区经济社会发展取得显著成效。

由此可预见，特别区由深圳全面主导建设和管理后，深圳提出的“10+1”的改革模式，无疑会给深汕特别合作区带来无限发展潜力，释放不可估量的能量。

融合发展是建设粤港澳大湾区的大趋势。深汕特别合作区作为新时期改革开放的试验区，如何探索出一条跨区域发展的一体化发展之路，如何在深圳东进、粤东振兴、珠三角产业转移过程中扮演重要角色，是当前深圳市在推进深汕特别合作区建设上面临的重大课题。而特别区的合作模式的成功，也将给深圳周边地区带来重要的发展机遇。