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土地二次开发新趋势及市场机会
作者:杨丽艳、李华勇、肖聪慧    发布于:2019-03-07 17:36:52    文字:【】【】【

一、土地二次开发背景


相比北京、上海、广州等城市,深圳一直面临着土地资源紧张的问题。根据2016年深圳市政府统计局数据,全市城区建成面积923.25平方公里,早已达到城区可建成区域的9成以上,新出让的建设用地储备十分有限。因此深圳早在2009年就颁布《深圳市城市更新办法》,探索存量土地的二次开发路径。


深圳市42%存量土地为原农村集体经济组织建设用地,原农村集体经济组织建设用地指股份公司和村民实际掌控的土地,权属结构复杂,包括非农建设用地、征地返还用地、旧屋村用地、两规处理用地以及未征未转用地等。原农村集体经济组织建设用地的地上建筑大多是深圳早期“统征统转”村民抢建楼,片区建设没有规划、建筑密度高、安全消防隐患大、土地利用效率不高。除存量原农村集体经济组织建设用地外,深圳老旧住宅区建筑质量差、规划设计落后、年代久远、管理不善,二者均不符合广东省2015年7月16日发布实施的《宜居社区建设评价》政策内容,人居环境待改善。


与土地资源紧张现状相反,深圳经济持续高速发展,2018年,深圳市生产总值2.4万亿,同比增长7.5%,充满经济活力的城市吸引了平安、华为、正威、腾讯等优秀企业和来自全国各地的杰出人才来深圳,需要通过土地二次开发获得更多的产业空间和居住空间。不知不觉中,深圳已经进入了全面土地二次开发时代:至2020年,深圳全市更新潜力用地规模308.8km²;2018年深圳全市整备完成任务不少于11平方公里;2018年棚户区改造,计划开工筹集人才住房7636套,实际已开工筹集人才住房7890套。


二、土地二次开发模式及新趋势


目前,深圳土地二次开发模式主要有城市更新、土地整备利益统筹、棚户区改造,分析各个模式在未来需求的新趋势,更好的利用土地发展城市。


(一)城市更新


城市更新指由符合办法规定的主体对特定城市建成区(旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等)内符合规定条件的(设施需完善、环境安全隐患等),根据城市规划和城市更新办法规定程序进行综合整治、功能改变或拆除重建的活动。2009年,深圳市出台第一部城市更新办法——《深圳市城市更新办法》,2012年颁布《深圳市城市更新办法实施细则》,随着城市更新市场发展,政府近期出台了《深圳市城市更新外部移交公共设施用地实施管理规定》等政策,根据最新政策把握城市更新建设和发展的未来趋势。


1、城市更新政策逐步完善


(1)各区更新办法逐步出台


强区放权到目前为止,各个区已在市城市更新机制基础上结合本区自身情况编制城市更新办法,计划和规划的申报、审批发生改变,有的区将城市更新项目的计划和规划流程合并同步进行,如福田区、宝安区,有的区将城市更新项目的计划和规划分开申报,如南山、光明、龙华、大鹏新区,申报要求和材料有差别,审批时间和审批影响因素也不一致。各大更新实施主体不仅要研究市的政策和规则,还需了解各区的规则,无形提高政策门槛。


(2)“飞地”模式创新解决公共设施用地难


2018年11月,深圳市规土委发布《深圳市城市更新外部移交公共设施用地实施管理规定》,允许拆除重建类城市更新主体将拆除范围以外的公用设施用地理顺经济关系后,无偿移交国有。该政策破解了当前拟申请更新改造的项目合法用地比例不足的困境,扩大更新的空间统筹范围,同时通过市场化手段促进了公共设施用地的供给。


(3)城市更新单元规划容积率审查规定印发


由于土地资源和深圳经济战略的冲突,给存量土地二次开发带来了更高要求,另外,为了在强区放权形势下统一城市更新容积率审查的尺度和标准,深圳市规划和自然资源局出台《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》,该政策规定提高转移容积系数,增加外部转移容积,给予奖励容积,推动大型公共设施落地,明确转移容积的计算方法,明确密度分区未覆盖地区的测算规则。


(4)工业项目取消容积率上限


根据修订后的《深圳市城市规划标准与准则》,密度分区由六区调整为五区,密度分区没有覆盖地方采用“相邻相同、相邻降级”原则;增加混合用地基础容积率修正系数,根据功能比例确定最终基础容积;居住用地容积率的三个等级区间往上调整,商服用地和工业用地的容积率上限全部取消,给“产业转型升级需要”项目审查开绿灯,推进工改项目继续发展。


(5)发布新版地价测算政策


2018年12月,深圳市规划国土委发布《深圳市地价测算规则》(征求意见稿),统一全市地价测算管理规则,通过差别化地价修正系数调节地价,设置各类政策性住房产权调节系数,降低保障性住房的地价水平。加大对实体经济政策倾斜和支持力度,新增了“产权限制修正系数表”,降低不得转让性质产业用地地价水平。


(6)进一步完善《深圳市建筑设计规则》


为了适应不断编号的发展要求,2019年1月新印发的《深圳市建筑设计规则》,新《规则》将建筑屋顶造型的条款进行了细化,并细化屋面高度计算公式及标准;增加对地下商业、地下仓库空间层高限定;深化普通厂房、新型产业建筑的建筑高度、场地设计、电梯设置、单体平面等内容进行深化规定,新《规则》考虑了《关于进一步加强商业办公研发用房建筑设计管理工作的通知》、《深圳市工业区块线管理办法》的衔接,规定普通工业厂房最小分割面积为1000平方米,新型产业用房最小分割面积为300平方米。


2、城市更新项目进度管理及集体资产监管趋严


2018年10月31日,龙岗区根据《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》第二十八条,计划清理的城市更新单元52个,龙岗区将分批、分类开展计划清理工作。此外,福田、龙岗、南山、光明、坪山区今年出台了多个集体资产监管政策,如《福田区股份合作公司城市更新项目引入合作开发主体工作规程(试行》、《关于规范社区集体用地城市更新项目有关事项的通知》等,开发商锁定股份公司城市更新项目合作机会的成本越来越大。


3、未来更注重统筹规划、工改工、综合整治


(1)城市更新统筹规划


随着城市更新市场的发展,地块连片、面积较大、容积率较低的城市更新单元越来越少,还没开发的面积小且分布零散的地块较多,2018年4月《市规划国土委关于深圳市城市更新工作有关情况的报告》,小地块更新难以产生有效贡献用地,且导致的城市更新碎片化问题,因此小地块城市更新计划批准速度显著放缓,考虑到区域发展及公共服务协调优化,未来更新将更注重统筹发展,产生“1+1>2”的效能。


(2)更新流程基本明确工改调控更加收紧


自2013年“1+6”政策发布,工改项目开启热潮,2016年工改占比已经压制城中村的占比,短短几年已经供大于求,因此政府2018年开始收紧工改,至2019年初,出台了《深圳市总部项目遴选及用地供应管理办法》、《深圳市工业区块线管理办法》、《深圳市综合整治旧工业区升级改造操作规定(征求意见稿)》、《深圳市工业楼宇及配套设施转让管理办法(征求意见稿)》等政策,新政针对城市更新类,规定工业楼宇面积不超过65%部分可以分割转让,销售对象必须是工业企业或生产性服务企业,并有3年以上的纳税记录,配套宿舍的销售对象必须是持有该工业楼宇产权证书的企业;针对非城市更新类,合同约定可以分割转让的可以分割转让,未约定或不明确的根据合同约定具体处理,不得分割转让的工业楼宇产权登记以栋登记,抵押是不得分割转让部分全部整体抵押。此外,政府鼓励旧工业区通过综合整治方式进行改造,划定工业区块线保护制造业,增加产业监管力度,新出让产业用地要求签署的产业发展监管协议,基本限定自持或出租运营,未来产业用地将回归产业运营初衷,往更实在的方向发展。


(3)未来“城中村”综合整治比重加大


城市更新主要有三种方式:拆除重建、综合整治、功能改变。此前土地二次开发以城市更新拆除重建方式为主,根据《深圳市城中村(旧村)总体规划(2018~2025)》(征求意见稿)划分的综合整治分区内容,城中村居住用地划定了规模约99平方公里综合整治分区范围,未来城中村(旧村)城市更新将放慢节奏,城中村(旧村)综合整治项目比重增加,结合住房规模化租赁的市场力量,将会有更多市场主导的城中村综合整治项目开展,满足条件的城中村综合整治项目可纳入保障房体系。


(二)土地整备


土地整备工作立足于实现公共利益和城市整体利益的需要,综合运用收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理、填海(填江)造地等多种方式,对零散用地进行整合,并进行土地清理及土地前期开发,统一纳入全市土地储备。土地整备方式主要有六种,分别为:收回土地使用权、房屋征收、土地整备利益统筹、土地收购、征转地历史遗留问题处理、填海(填江)造地。其中房屋征收和土地整备利益统筹是土地二次开发是主要路径。


房屋征收是指国家为了公共利益的需要,实施房屋征收以及给予被征收房屋所有权人补偿的行为。土地整备利益统筹以“政府主导、社区主体、居民参与”为原则,由政府拨付土地整备资金,社区获得留用土地,留用地能够以转让、合作开发、作价入股等方式进入市场交易,通过政府与社区算大帐,社区与居民算细帐盘活、调整、开发土地,实现政府、原农村集体经济组织继受单位及相关权益人等多方利益统筹。


2015年11月深圳市规土委印发《土地整备利益统筹试点项目管理办法(试行)》(深规土[2015]721 号),2018年8月,在试行办法的基础上,深圳市规土委正式印发《土地整备利益统筹试点项目管理办法》(深规土[2018]6号),新政细化了利益共享用地核算规则,增加了留用土地指标在项目范围外安排的路径,优化了留用土地规划建筑面积核算规则,增加了保障性住房配建;简化了地价测算规则。


此前深圳市土地二次开发以城市更新拆除重建为主,随着容易开发的城市更新单元的减少,以及土地整备利益统筹新政的发布,土地整备利益统筹将成为未来新趋势。


(三)棚户区改造


棚户区改造是国家推进城镇化建设的配套政策,深圳市棚户区改造是对深圳市范围内使用年限较久(20年以上)、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全的老旧住宅区进行改造。深圳市政府针对棚户区改造出台了《深圳市政府购买棚户区改造服务管理办法》、《深圳市棚户区改造项目界定标准》、《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施》、《关于加强棚户区改造工作的实施意见》政策,对棚改政策的适用范围、实施模式、补偿方式等都有明确的规定。


棚户区改造的实施方式是:各区政府主导+人才住房专营机构为主+人才住房和保障性住房,住宅部分除了回迁房,其余都为人才住房,由人才住房专营机构运营,补偿方式是货币补偿、产权置换以及两者结合等方式,棚改推广设计、采购、施工一体化(EPC)等建设模式,建设高品质的绿色宜居社区。


(四)新趋势:综合化二次开发模式成深圳主流


城市更新由市场主动,预期收益补偿较高,土地整备被赋予社会治理的期望较高,如公共基础设施建设,因此相比收益较大的城市更新,土地整备的推进难度较大。尽管城市更新由于预期收益高更容易推进,但随着城市更新市场发展,合法比例达到要求、面积较大、连片分布的地块越来越少,而城市更新有60%合法用地比例的门槛,且小于1万平方米的小地块城市更新单元不利于片区发展被取消。


土地整备利益统筹新政不仅考虑政策自身,还考虑到相关政策的统筹联动,破局各二次开发模式限制。土地整备的合法指标可以安排到其它利益统筹项目,也可以安排到城市更新项目,这样很多城市更新项目因合法用地的问题,可以依托于利益统筹留用地得以推进。未来土地二次开发路径可能会呈现多元化、组合化、综合化,城市更新、土地整备等各二次开发模式的规划和法定土地规划会理清,推进片区综合改造,综合整治、拆除重建、土地整备利益统筹将综合实施。


三、新趋势下的市场机会


(一)开发商等投资开发主体的市场机会


1、并购项目


由于拆除面积大、容积率低的二次开发项目越来越少,开发商“圈地”成本越来越高,很多开发商选择并购获得土地,目前银行等金融机构将严格执行放贷企业标准,中小房企面临资金紧张,金融环境也利于大企业并购项目拿地。


例如,深圳某开发商收购沙井街道金达工业区城市更新项目,该土地位于深圳市宝安区金达工业区内,占地面积约7.1万平方米,原为金达塑胶深圳生产基地。项目用地面积74725.9平方米,拆除用地面积69476.8平方米,开发建设用地面积为57948.4平方米。计入容积率建筑面积为286850平方米,其中商业61880平方米、商务公寓26520平方米、住宅190150平方米(包括19020平方米保障性住房)。


大部分并购项目是由于资金链紧张而不能继续推进,项目本身由于前期投入很多繁琐的手续已经完成,如地块信息收集、意愿征集、签订框架协议、项目立项申报、专项规划编制和审批等,并购项目前期手续推进越多,可行性就越高,能够快速进入盈利阶段。


并购项目一般要注意收购对象跟旧改主体所签订合作框架等协议文件的效力,防止法律风险,建议对收购项目实施的经济可行性进行评估,重视收购之后的融合问题,如企业文化、市场差异、经营运作、资源协调等,从而防范风险。


2、相对并购


企业从有助提高项目价值的角度出发,可以出售开发项目部分股权,引入资源合作开发。深圳某企业不是传统意义上的地产开发商,但土地储备十分丰富,如该企业名下的前海土地项目和深圳梅林关旧改项目,这两个项目开发操作难度高,前海土地项目位于深圳市前海深港合作区,项目首期土地面积约12,491平方米,总建筑面积为52,900平方米,该项目企业选择引入深圳国有开发商,签订增资协议,转让项目公司的50%的权益;另一个梅林关旧改项目,位于深圳市龙华区民治街道,拆除用地面积共计13.1万平方米,开发建设用地面积为9.5万平方米,计容总建筑面积48.64万平方米,该企业全资控股的子公司和另一家公司合并成立的项目公司为该项目实施单位,并引进品牌开发商签订代建合同。


相对并购通过出让部分股权权益,只要收购方与目标公司股东达成协议即可,减少了转让环节的相关税费,目标公司获得资金和其他资源,收购方获得项目股权,强强联合合作开发项目。


3、开发企业与股份公司建立更灵活的合作方案


根据新政《土地整备利益统筹试点项目管理办法》内容,新政强调的原则是政府主导、社区主体、社会参与,因此社区可能是未来土地二次开发的最大主体,而目前社区也在谋取除了“两租”经济模式外的发展。开发企业与股份公司传统的合作多为开发企业成为股份公司旧改项目的实施主体,未来开发企业可以与股份公司建立更灵活的合作方案,开发企业以投资者身份参与旧改项目,也可以引入代建机制,提供代建服务。此外,开发商能够以服务商的身份,为社区主导的二次开发项目提供前期管理、工程管理、运营管理等专业服务。


(二)金融机构的市场机会


2018年下半年起,房地产融资环境越来越困难,整个金融业处于去扛杆的大背景,中基协备案4号禁止私募资管产品通过明股实债、委托贷款等方式投资热点城市普通住宅项目。面对房地产的资金缺口,金融机构可以以“股+债”的形式为城市更新项目提供融资。


股权投资能够让金融机构获得股东收益,并作为股东参与项目经营管理,但是对于银行等传统金融机构而言,债性思维较强,而且受房地产专业知识和银行资金流动性安全限制,金融机构作为股东参与房地产项目经营管理的意愿并不强烈。此外,单纯的股权投资也容易产生风险保障措施不足、项目难以产生分红、原股东不愿丧失控股权等,而“股+债”的模式,则可以一定程度上弥补单纯股权投资的“不足”,债权更容易安排增信措施,而金融机构除了股东收益,还有稳定的利息收入,金融机构可以从债权利息的支付情况了解项目的经营状况。


(三)其他投资者的市场机会


随着城中村规模化租赁的兴起,城中村综合整治的比重提升,“城中村综合整治升级+运营”成为其他投资者的市场机会。其他投资者可以参与城中村经营性部分的改造,包括对城中村内的治安、消防、供电、供气,食品、弱电管线、市容、交通、生活污水、环境卫生等方面进行全面改造,提升物业价值和管理模式,除了改造“硬件”,还可以完善“软件”,引入设计、动漫手游、创意类企业,打造创客空间。城中村老旧住宅经过改造成为新建筑,其他投资者可以在改造结束后参与新建筑区的办公、住宅、商业的运营。


作者:杨丽艳、李华勇、肖聪慧


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